绵府函〔2004〕171号

各县（市、区）人民政府，高新区、科创业、经开区、农科区、仙海区管委会，科学城办事处，市级各部门：

《绵阳市“十一五”规划编制工作实施意见》已经市人民政府第41次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真组织实施。

各县（市、区）、市级各部门要高度重视，加强领导，精心组织，尽快把“十一五”规划编制工作纳入本地区、本部门的工作日程。要明确一位领导专门负责规划工作，设立联络员负责与市规划工作领导小组办公室进行联系和协调，并在时间、经费和其它方面给予必要的保证，把“十一五”规划的编制工作落到实处。

市政府决定，将本《实施意见》规定的各项目标任务纳入政府年度考核目标，由市政府目标办按照规划工作进度要求进行督察和严格考核。

                                    二○○四年九月二日

绵阳市“十一五”规划编制工作实施意见

 “十一五”规划是全面建设小康社会的第一个中长期发展规划，也是贯彻落实党中央提出的以人为本，全面、协调、可持续科学发展观的第一个五年规划。编制好“十一五”规划，对于我市全面建设小康社会、实现科技城建设目标具有十分重要的意义。为了贯彻落实全国“十一五”规划编制工作电视电话会议精神，全面启动和搞好我市“十一五”规划编制工作，现提出我市“十一五”规划编制工作实施意见。

    一、“十一五”规划编制的总体要求和基本原则

（一）“十一五”规划编制的总体要求

研究编制“十一五”规划，要以党的十六大精神、“三个代表”重要思想为指导，切实贯彻科学发展观，紧紧抓住我国经济社会发展的重要战略机遇期，围绕全面建设小康社会的宏伟目标，促进经济社会和人的全面发展。规划期限与全面建设小康社会的奋斗目标相衔接，以五年为主，展望到2020年。

1、充分体现科学发展观的要求。树立和落实科学发展观，是编制“十一五”规划的重要指导思想，不仅要落实到全市总体规划中，也要落实到各县（市、区）、各部门编制的规划中。要转变规划编制理念，注重解决国民经济和社会发展的全局问题，把“十一五”规划编制成为贯彻落实以人为本，全面、协调、可持续的发展观的规划。坚持以人为本，把人民群众的根本利益作为发展的出发点，把提高人民生活水平作为发展的落脚点，不断提高人民群众的物质文化生活和健康水平；坚持全面发展，在加快物质文明建设的同时，加快精神文明和政治文明建设；坚持协调发展，从现代化建设的全局出发，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹市内发展和对外开放；坚持可持续发展，注意速度与结构、质量与效益相统一，经济增长与资源环境相适应，人与自然相和谐。

2、落实全面建设小康社会的奋斗目标。要按照党的十六大提出的全面建设小康社会的奋斗目标，抓住战略机遇期，围绕“经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”的要求，研究提出“十一五”期间经济、人文、社会、生态环境等方面的发展指标，尤其要深入研究解决目前总体小康的低水平、不全面、发展很不平衡问题的思路和对策。重点是围绕全面建设小康社会提出具体的政策和措施。

3、注重经济增长方式的根本性转变。要充分体现经济增长方式根本性转变的要求，以提高质量和效益为中心，扩大投资规模，继续推进经济结构的战略性调整，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。要以“减量化、再使用、可循环”为原则，大力发展循环经济，努力建设“低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续”的国民经济和节约型社会；要以科技进步为支撑，提高经济增长的科技含量和知识含量；以机制转换为动力，提高经济自主增长的能力。

4、注重区域协调发展。要把促进跨区域合作和县域经济协调发展作为规划的重要内容，高度重视人的发展空间和经济布局问题，促进人口与经济的协调分布，并与资源和生态环境相适应。根据不同区域的发展条件，研究提出自然保护区、生态脆弱地区、水资源严重短缺地区、自然灾害频发地区、重点开发地区和优化整合地区等各类区域的主体功能，因地制宜地指明各县（市、区）发展的方向，研究提出差别化的区域发展政策，包括政府投资、财政转移支付、人口流动、公共服务、生态环境补偿政策等。重点研究绵阳在建设成渝经济区和成德绵产业带中的地位和作用，提出跨区域合作的重点领域与对策。

5、注重发展与改革的紧密结合。要按照党的十六届三中全会《决定》精神，研究提出“十一五”期间经济体制改革的主要任务和具体措施；研究如何把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，为长期发展创造条件；研究如何进一步创新政府管理体制，理清社会主义市场经济下政府与市场、政府与企业之间的关系。

6、充分考虑资源和生态环境的承载能力。“十一五”规划不仅要尊重经济规律，更要倍加尊重自然规律，充分考虑资源和生态环境的承载能力。既要充分认识资源对经济增长有重要的支撑作用，更要充分认识资源对经济增长的重要约束作用。要切实转变单纯利用和征服自然的观念，坚持人与自然相和谐，继续实施可持续发展战略，着力化解资源约束与经济快速增长的矛盾。

（二）“十一五”规划编制工作应当把握的基本原则

1、坚持综合协调、有序衔接的原则。

要注重统筹兼顾，抓住关键，把全市作为一个经济发展区域通盘考虑。要遵循下级规划服从上级规划，专项规划和区域规划服从总体规划，同级规划互相协调的原则。要紧密联系实际，加强城市总体规划、土地利用规划与经济社会发展规划衔接协调，重点协调好科技城建设、工业基地建设之间的关系，努力做好城乡之间的协调、“三农”问题的解决以及产业规划与就业规划的衔接，突出公益事业和基础设施的规划。对“十一五”规划编制过程中的前期研究、立项、起草、衔接、论证、批准、公布、评估、修订和废止等各个环节要严格执行有关程序规定和要求，避免规划编制过程中的随意性。

2、坚持远粗近细、突出重点的原则。

“十一五”规划侧重对2006—2010年五年国民经济和社会发展进行规划，同时结合全面建设小康社会的目标，对2010—2020年进行展望，重点规划政府应当发挥作用的领域。要针对自身存在的问题，按照有所为、有所不为的方针，突出有限目标和重点任务、重点领域、重点区域、重大工程，从实际出发，科学务实地编制规划，力戒规划内容面面俱到、表现形式单一雷同，无针对性的弊病，使规划在解决实际问题、为人民办实事方面发挥更大的作用。防止规划停留在难以考核的空洞口号上，要研究提出一批关系全局、意义深远、带动作用强和政府组织实施的重大工程，做好重大项目的筛选和储备工作。

3、坚持实事求是、与时俱进的原则。

在规划的理念上，要坚持与时俱进，突出规划编制理念的转变，即从“以物为本”转到“以人为本”；从产业协调转移到空间协调；从注重规划的可行性转到可行性与禁止性并重；从追求经济增长转到注重可持续发展；从不均衡发展转到全面、协调、统筹发展。

在规划的目标上，要坚持实事求是，因地制宜，量力而行，留有余地。

在规划的内容上，要增加指导具体行为和统一思想认识、强化规划作为依据等方面的内容，增加由政府组织实施的重大工程，增加体现人文、环境资源等方面的指标，减少缺乏指导作用的内容（如市场已发挥作用的领域；上级规划已经体现的精神文明建设、民主法制建设、国防建设等内容），突出规划的可操作性。

在规划的方法上，要花大力气做好规划编制的基础调查、信息搜集、课题研究、项目论证等前期工作，要注意避免规划脱离实际、大而化之的现象。要运用先进的技术手段和科学的方法，定性分析与定量分析相结合，对经济社会发展进行科学的分析、预测，为编制规划提供准确的依据。

在规划的形式上，要突出“十一五”规划编制的空间性和区域性，尽量用更直观更形象更能为人民群众所接受的图表、地图等新的表达形式来展示规划成果。可以考虑包括展望部分、指导性部分以及行动纲领部分或增加附件。

在规划的方式上，坚持开门编规划的原则，要突破传统方式，开辟更广泛的渠道，扩大规划编制的社会参与度和透明度。要建立健全社会公示和社会听证机制，进一步健全规划咨询制度，总体规划和区域规划在规划草案初步形成后要公开征询意见，专项规划也要采取适当形式提高社会参与的广泛性。对涉及人民群众切身利益的规划、决策，都要坚持向社会公示，进行专家评审，广泛征求社会各方面的意见，不断提高决策水平。

在规划的实施上，要明确规划协调、实施、监督和评估机制。

    二、“十一五”规划编制的任务

按照规划的对象、功能和规划体制改革的要求，我市“十一五”规划编制工作的主要任务是：

（一）加强对经济社会发展重大问题的研究

为保证“十一五”规划编制的科学性和可行性，市计委将面向社会发布《绵阳市“十一五”规划前期重大研究课题指南》（见附件2），列出18个重大研究课题，大部分面向社会公开招标。各县（市、区）、各部门一定要以开放的视野，深入研究本地区、本行业长远发展的重大问题，加强对经济环境及现状基础、存在问题的分析，准确把握所处的发展阶段和前进方向，围绕全面建设小康社会的奋斗目标，按照以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观，形成发展思路，为编制好“十一五”规划打下基础。

（二）强化总体规划的功能

《绵阳市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》是以全市国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体性、纲领性的规划，在各类规划中处于“龙头”地位，是编制专项规划、区域规划，以及制定各项经济政策和年度计划的依据。

“十一五”总体规划的规划期以五年为主，与全面建设小康社会的奋斗目标相衔接，展望到2020年。总体规划要抓住关系全市国民经济和社会发展全局的重大战略问题，按照市场经济发展的需求，突出规划的战略性、宏观性和政策性。要增强有效性和可操作性，弱化指导性方面的内容。要突出重点，提高针对性，使规划编制在解决实际问题，在为人民办实事方面发挥重要作用。重点提出全市国民经济和社会发展的总体战略方针和目标、任务、布局和重大政策，制定全市完善市场经济体制、国民经济和社会发展的基本框架，确定支柱产业、优势产业的发展方向和目标，提出重大工程和产业布局，以及经济和社会发展的主要政策、措施等。不宜搞过多过细的量化指标。

（三）做实做深重点专项规划

专项规划是以国民经济和社会发展的特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的延伸和细化，是指导该领域发展，并决定该领域重大工程和安排政府投资的依据。要站在全局立场考虑专项规划内容，加强部门间的分工合作，防止专项规划部门化。专项规划要从实际需要出发，集中规划确需政府干预的领域和属于政府事权范围之内的事项，重点放在政府履行公共职责，以及需要政府扶持、调控和引导的领域。要体现本领域的特点，任务明确、重点突出、布局合理、保障措施可行。突出做好产业、产业集群和重大项目布局，体现从项目管理到规划管理，从微观管理到宏观管理的转变。根据规划对象的特点和任务，专项规划的规划期可以科学、灵活确定。

全市统筹安排16项“十一五”重点专项规划，其他部门、行业需要编制规划的，由主管部门参照本《意见》自主确定并报市计委备案。

（四）探索编制区域规划

区域规划是以跨行政区的经济区为对象编制的规划，是具有空间性和约束力的规划，是总体规划在特定经济区的细化和落实，是编制县（市）区规划、城市规划和其他规划的重要依据，其作用是划定主要功能区的“红线”，是区域调控的重要依据。

编制区域规划，要注重资源环境承载能力，着眼于提高区域整体竞争能力，打破地区行政分割，发挥各自优势，统筹重大基础设施、生产力布局和生态环境建设，把经济中心、城镇体系、产业聚集区、基础设施等落实到具体的地域空间。

“十一五”区域规划的重点是：在配合国家和省发改委做好成渝经济区发展规划的基础上，重点做好“十一五”科技城发展规划、丘区经济发展规划、山区经济开发与发展规划等三个区域规划的研究和编制工作。

（五）改革县（市、区）规划

县（市、区）的辖区较小，调控手段有限，要积极探索编制辖区的国民经济和社会、城镇体系、基础设施、土地利用、生态环境、公共服务等融为一体的综合性规划，力求把规划的内容落实到具体空间布局上。要更多地阐述与本地居民生活密切相关的内容，成为为人民群众办实事的规划，并针对各自存在的主要问题，按照有所为、有所不为的方针，科学务实地编制规划，力戒规划内容面面俱到、表现形式简单雷同、无针对性的弊端。要花大力气做好规划编制的基础调查、信息搜集、课题研究、项目论证等前期工作，研究提出一批关系全局、带动作用强、政府组织实施的重大工程，增强规划的可操作性。

    三、“十一五 ”规划编制工作安排

（一）重大课题研究安排

为提高规划编制工作的社会参与度，充分发挥大专院校、科研机构和国内外知名专家的智力优势，18个需要深入研究的重大课题将通过公开招标、直接委托等形式开展研究工作，其中，拟公开招标课题11个，直接委托课题7个。

（二）规划编制安排

总体规划由市计委牵头，会同市级有关部门和县（市、区）政府编制；专项规划由相应主管部门牵头组织编制，区域规划分别由市计委、科建办和市委政研室牵头组织编制（《绵阳市“十一五”专项规划、区域规划编制工作任务安排表》见附件1）；县（市、区）发展规划分别由相应的县（市、区）政府负责组织编制。市计委负责整个规划工作的指导和协调。

（三）“十一五”规划编制的进度安排

按照全省统一部署，结合我市实际，整个“十一五”规划的研究和编制工作大体分三个阶段：

1、第一阶段

从现在起到2004年底，主要任务是组织开展重大课题和“十一五”规划思路研究，组织开展专项规划、区域规划、县（市、区）规划的前期准备和初步编制工作。各县（市、区）和承担专项规划编制任务的市级部门10月底前将本地、本行业需纳入“十一五”规划的重大工程和建设项目以及规划思路报市计委。市计委11月底前完成全市“十一五”重大工程和建设项目初步规划，2004年底前形成“十一五”规划基本思路，上报市政府和省发改委。

2、第二阶段

2004年底至2005年，主要任务是研究起草“十一五”规划纲要基本框架，完成专项规划、区域规划、县（市、区）规划草案。重点做好听取社会各界意见、规划衔接和论证工作。

3、第三阶段

2006年初市人民代表大会召开之前，主要任务是，在市政府统一领导下，起草“十一五”规划纲要草案，按程序广泛听取意见，经市规划咨询委员会论证和市委、市政府审定后，提交市人代会审议。市政府根据市人代会审议意见进行修改后颁布实施。由市计委牵头组织专项规划、区域规划审查，汇总、编辑出版全市“十一五”规划和研究成果。

    四、“十一五”规划编制的保障措施

（一）加强组织领导，确保规划工作顺利进行和规划的实施

编制“十一五”规划是今明两年的一项重要任务。工作涉及面广、任务繁重，编制过程中有许多重大问题需要及时研究解决。各级各部门必须高度重视，加强领导，精心组织。为此，市政府决定成立绵阳市“十一五”规划编制工作领导小组，全面负责“十一五”规划编制和规划体制改革的组织领导工作，研究解决重大问题。领导小组下设办公室，办公地点设在市计委，主要职责是负责研究提出绵阳市中长期发展规划基本思路和规划体制改革方案；具体协调组织规划重大课题研究工作；负责起草经济社会发展规划纲要；负责组织协调编制专项规划、区域规划；负责指导协调县（市、区）规划；负责组建由市内外知名专家组成的市规划咨询委员会及其日常联络工作，组织开展规划的咨询、论证、评审工作；负责规划成果的编辑出版工作。

各县（市、区）、各部门要高度重视，加强领导，精心组织，尽快把“十一五”规划编制工作纳入本地区、本部门的工作日程。要明确一位领导专门负责规划工作，设立联络员负责与市“十一五”规划编制工作领导小组办公室进行联系和协调，并在时间、经费和其它条件方面给予必要的保证，把“十一五”规划的编制落到实处。

（二）建立规划咨询委员会

市规划编制工作领导小组办公室负责组建绵阳市“十一五”规划咨询委员会，其主要职责是：受规划编制工作领导小组办公室的委托，负责组织“十一五”规划的咨询、论证、评审工作。绵阳市总体规划（包括规划总体思路、规划纲要草案）、重点专项规划和区域规划在送审前，原则上均需由规划咨询委员会进行论证，并形成论证意见。规划咨询委员会日常联络工作由市计委负责。

（三）建立规划备案、审批和咨询审议制度

按照国家发改委关于规划体制改革的方向和要求，要建立层次分明、功能清晰、协调衔接的规划体系，构建科学规范、责任明确的规划编制、管理及实施保障机制，使中长期规划切实成为绵阳社会经济各个层面发展的纲领和依据。积极推行规划备案制、审批制和咨询审议制度。

市发展计划委员会履行市规划编制工作领导小组办公室职责，是全市规划编制、管理的统筹协调机构，凡未按要求履行规定程序、未经发展计划部门会签的专项（行业）规划和区域规划，政府不予审议和批复。各县（市、区）、市级各有关部门要顾全大局，密切协作，积极主动地做好规划衔接工作。

（四）建立快捷方便的联系沟通渠道和机制

市规划编制工作领导小组办公室会同市信息中心负责在绵阳政府网站上建立面向社会公众的“十一五”规划专栏，同时，采取各新闻媒体开设规划专栏、定期与不定期印发工作简报、就重大问题组织研讨会和召开专家论证会等多种形式，实现政府与社会、上级与下级以及部门之间的快捷高效的联系和沟通。

（五）建立工作经费保障制度

编制“十一五”规划是综合性、系统性的工程，各级财政部门应安排专项经费列入本级预算。市财政局根据“十一五”规划工作安排意见，安排专项经费，由市发展计划委员会统筹安排，确保重大课题研究、总体规划、专项规划和区域规划编制工作顺利进行。

附件：1、绵阳市“十一五”专项规划、区域规划编制工作任务安排表；

      2、绵阳市“十一五”规划重大研究课题指南。