发改规划[2004]795号

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委，国务院各部门、各直属机构：

“十一五”规划是党的十六大提出全面建设小康社会目标后的第一个五年规划，也是贯彻落实党中央提出的以人为本，全面、协调、可持续的发展观的第一个五年规划。编制好“十一五”规划,意义十分重大。根据去年国务院常务会议通过的《国家发展改革委关于开展“十一五”规划前期工作有关问题的请示》和全国“十一五”规划编制工作电视电话会议的总体部署，现就做好今年“十一五”规划工作的有关事项通知如下：

一、关于今年我委规划工作的总体安排

今年我委工作重点是研究提出总体规划思路，组织做好专项规划的编制和衔接协调，启动部分区域规划的前期研究工作。

(一)研究提出总体规划基本思路。今年要在各地区、各有关部门“十一五”发展思路基础上形成国家总体规划基本思路(以下简称“基本思路”)，为中央明年提出“十一五”《建议》提供参考。拟开展的主要工作，一是围绕重大问题进行深入研讨和专题调研；二是召开座谈会，听取科学家、经济学家、企业家和长期从事计划工作的老同志对基本思路的意见建议；三是召开东部地区、中部地区、西部地区、东北地区等分地区片会，听取意见建议；四是召开国务院有关部门座谈会，听取意见建议，并与各部门专项规划的思路进行衔接。

(二)组织编制和衔接协调专项规划。我委将依据职能直接启动一些专项规划的编制工作，同时做好各部门专项规划之间的衔接协调。为改进工作，进一步提高规划工作的质量和效率，对各部门的专项规划我委将采取事先衔接协调的方式，在各部门提出的拟编制专项规划目录的基础上，我委组织研究提出《国家发展改革委关于“十一五”专项规划编制目录及工作分工的意见》(以下简称《意见》)，明确需要编制的专项规划及其层次、重点，哪些部门为主编制、需要会同哪些部门、需要与哪些规划进行衔接，以及由哪个单位来批准等。这样，有利于各部门在明确工作目标和分工的基础上有序开展工作，有助于解决以往专项规划数量过多，内容交叉重叠，缺乏衔接协调的问题。该《意见》我委将在征求有关部门意见后正式印发。

(三)启动部分区域规划的前期研究工作。根据全国“十一五”规划编制工作电视电话会议的部署，我委将把区域规划的编制放在突出重要的位置，这是“十一五”规划工作的一个突出特点。鉴于编制区域规划比较复杂，需要充分发挥各有关部门和地区的作用，今年我委将研究提出《国家发展改革委关于组织编制区域规划的若干意见》，以明确编制区域规划的目的和作用、编制范围、编制主体和分工、进度安排以及审批主体等，并报送国务院。今年先启动长江三角洲和京津冀经济圈两个区域规划的前期研究工作，为区域规划编制工作的全面展开积累经验。

二、做好“十一五”规划工作需要把握的几个原则

研究编制“十一五”规划，要以党的十六大精神、“三个代表“重要思想为指导，切实贯彻科学发展观，紧紧抓住我国经济社会发展的重要战略机遇期，围绕全面建设小康社会的宏伟目标,促进经济社会和人的全面发展。

(一)充分体现科学发展观的要求。树立和落实科学发展观，是编制“十一五”规划的重要指导思想，不仅要落实到国家总体规划中，也要落实到各地区、各部门编制的规划中。要转变规划编制理念，注重解决国民经济和社会发展的全局问题，把“十一五”规划编制成为贯彻落实以人为本，全面、协调、可持续的发展观的规划。要把坚持以人为本的理念落实到各地区、各部门的发展规划中，把人民群众的根本利益作为发展的出发点，把提高人民生活水平作为发展的落脚点，在经济发展的基础上，不断提高人民群众的物质文化生活和健康水平，为人的全面发展创造条件；坚持全面发展，在加快物质文明建设的同时，加快精神文明和政治文明建设；坚持协调发展，从现代化建设的全局出发，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放；坚持可持续发展，注意速度与结构、质量、效益相统一，经济增长与资源环境相适应，人与自然相和谐。

(二)落实全面建设小康社会的奋斗目标。要按照党的十六大提出的全面建设小康社会的奋斗目标，围绕“经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”的要求，研究提出“十一五”期间经济、人文、社会、生态环境等方面的发展指标，尤其要深入研究解决目前总体小康的低水平、不全面、发展很不平衡问题的思路和对策。要认识到,全面建设小康社会是对全国整体而言的，其内涵和标准是客观和统一的，各地区、各部门的工作重点是围绕全面建设小康社会提出具体的政策和措施，而不宜再从各地区、各部门的角度提出全面建设小康社会的标准，更不宜层层分解，把全面建设小康社会简单地分解为几个指标。

(三)注重经济增长方式的根本性转变。“十一五”期间经济社会发展思路要充分体现经济增长方式根本性转变的要求。要以提高质量和效益为中心，继续推进经济结构的战略性调整，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。要以“减量化、再使用、可循环”为原则，大力发展循环经济，努力建设“低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续”的国民经济和节约型社会。要以科技进步为支撑,提高经济增长的科技含量和知识含量；以机制转换为动力，提高经济自主增长的能力。

(四)注重区域协调发展。要把促进区域协调发展作为经济调控的重要内容，并落实到各地区、各部门的发展规划中。要高度重视人的发展空间和经济布局问题，促进人口与经济的协调分布，并与区域的资源和生态环境相适应。要在目前东西三大地带划分的基础上，根据不同区域的发展条件，研究提出自然保护区、生态脆弱地区、水资源严重短缺地区、自然灾害频发地区、重点开发地区和优化整合地区等各类区域的主体功能,因地制宜地指明不同区域发展的方向，研究提出差别化的区域调控政策，包括政府投资、财政转移支付、人口流动、公共服务、生态环境补偿政策等。

(五)注重发展与改革的紧密结合。要按照党的十六届三中全会《决定》精神，研究提出“十一五”期间经济体制改革的主要任务和具体措施。研究如何把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，既满足当前发展的需要，又为长期发展创造条件。研究如何进一步创新政府管理体制，理清社会主义市场经济下政府与市场、政府与企业，以及中央政府与地方政府、地方各级政府之间的关系。

(六)充分考虑资源和生态环境的承载能力。我国人口众多，资源短缺,生态脆弱，在发展过程中不仅要尊重经济规律，更要倍加尊重自然规律，充分考虑资源和生态环境的承载能力。既要充分认识资源对经济增长有重要的支撑作用，更要充分认识资源对经济增长的重要约束作用。要切实转变单纯利用和征服自然的观念，坚持人与自然相和谐，继续实施可持续发展战略，着力化解资源约束与经济快速增长的矛盾。

三、开展“十一五”规划工作需要注意的几个问题

在社会主义市场经济条件下，规划编制和实施的体制环境已经发生了很大

的变化，必须以改革创新的精神探索做好规划工作的新方法新途径，并注意解决好以下一些问题。

(一)做好“十五”计划执行情况的评估。对规划和政策的实施效果适时进行评估，是市场经济国家和一些国际组织的普遍做法，也是“十一五”规划前期工作的一项重要内容。各地区、各部门在研究提出“十一五”规划基本思路前，应对本地区、本部门“十五”计划实施情况进行评估。通过评估，总结“十五”计划实施中的成功经验，查找存在的突出问题和主要矛盾，为研究提出“十一五”规划思路提供依据，同时，认真总结查找“十五”计划编制工作自身存在的问题，为更好地改进“十一五”规划编制工作奠定基础。

(二)科学界定规划编制领域。要坚持以市场为取向的改革方向，科学合理界定规划的编制领域。在一定时期确需政府扶持、调控和引导的产业，可根据国家战略需要编制该产业的专项规划，但不宜按行政区层层编制。政府履行公共职责的基础设施、重要资源、生态环境、公共服务等领域必须编制规划，且要做深做实，增强针对性和可操作性，使之切实成为政府审核项目、安排技资的依据，切实能为企业决策、引导社会投资方向提供参考。

(三)进一步突出重点。“十一五”期间,发展、改革、稳定的任务十分艰巨，有许多突出问题亟待解决。但在有限的规划期内，动用有限的政策资源，解决这些问题不可能毕其功于一役。要按照突出重点，有所为、有所不为的方针，认真分析研究各地区、各部门“十一五”期间面临的重大战略性问题，围绕重点任务、重点领域、重点区域以及重大工程等，研究提出解决问题的思路和政策措施，使“十一五”规划真正成为解决问题的规划，克服过去规划工作中存在的面面俱到的弊病。

(四)加强重大工程的内容。重大工程是落实规划建设任务的重要载体，是实现规划目标的重要手段，对反映政府配置资源的重点，以及引导社会资源的优化配置具有重要的作用。各地区、各部门在加强重大问题研究、理清“十一五”发展思路的同时，还要研究提出一批关系全局、意义深远、带动作用强、政府组织实施的重大工程，尤其要明确“十一五”期间需要建设的公共产品、基础设施、可持续发展的重大工程，以及投资巨大、产业链长的大型基础产业的重大项目，并做好重大工程的论证筛选，保证重大工程科学合理，切实可行。

(五)解决好专项规划的定位。要树立国家规划的理念，站在全局立场上考虑规划内容，防止专项规划部门化。要加强各部门间的分工合作，在确定专项规划编制领域时就要做好衔接协调，尽可能减少重复、避免矛盾，防止部门规划自成体系。要合理把握不同专项规划的定位,特别是作为审批项目依据的专项规划,一定要做深、做实,涉及项目布局、投资等问题，要科学论证。要突出专项规划指导区域协调发展方面的内容，因地制宜地指明不同区域基础设施、环境资源、公共服务以及重要产业的发展方向和调控原则。进一步规范专项规划的编制工作，要保证专项规划的立项、前期研究、衔接协调、咨询论证等工作按规范的程序进行。各地区专项规划的编制要从实际需要出发，集中在确需政府干预的领域和属于地方政府事权范围之内的事项。要注意避免与国家专项规划的简单重复，能源、交通等涉及全国整体布局的内容应该纳入国家专项规划。

(六)探索做好区域规划的方法。区域规划是总体规划在特定经济区的空间细化和落实，是编制区域内其他各类规划的依据。区域规划的主要功能是，把区域内的经济中心、城镇体系布局、产业聚集区、基础设施网络、绿地和保留地区等落实到具体的空间，在一个区域内做到城乡、经济社会、人与自然和谐。编制区域规划应合理确定区域范围,要针对当地经济社会发展中存在的突出矛盾和问题，围绕总体规划提出的战略任务，突出重点区域,避免把区域规划简单化。编制区域规划的主要区域是,经济联系紧密、确需统筹规划的城镇密集地区，以特大城市为依托、切实要发挥中心城市辐射带动作用的都市经济圈地区，以及总体规划确定的重点开发或者保护地区等。编制区域规划要勇于改革创新，体现新的规划理念、规划内容和功能特点。要突出区域规划的战略性、空间性、跨行政区和有约束力的特点，注意做好编制工作中的部门、地区之间的合作。

编制“十一五”规划是关系我国未来长远发展的重大任务，我委将努力做好各项组织、协调和服务工作。希望各地区、各部门参照我委的工作安排，认真组织开展好“十一五”规划的各项工作，并在机构、人员和时间安排、经费支持等方面予以保障。

我委在研究提出国家“十一五”总体规划基本思路的过程中，要广泛听取和吸收各地区、各部门的意见。希望纳入国家“十一五”总体规划基本思路的建议内容，请各地区、各部门在今年10月底前报我委，并简要说明理由。

联系人：陈亚军、孙王月

电话:68501882、68502570