四川省地处西部，社会经济文化发展水平较低，群众的观念意识较落后，殡葬改革工作一直处于较低发展水平，殡葬管理工作中存在着诸多问题。具体反映在三大矛盾上：
   一、殡葬管理制度性建设与我省社会现实状况有一定的差距。
   近来，我们针对一部分地区反映出的殡葬事务管理和殡葬行政执法中的一些问题，组织开展了全面调研，加强对殡葬改革中出现问题的研讨。从目前调研的情况和发现的问题看，重点反映在三个方面：（1）关于火葬区区域的划定和火化率的问题。国务院《殡葬管理条例》和《四川省殡葬管理条例》对划定火葬区没有就划区标准作出明确规定，省政府办公厅在1997年发出的《关于贯彻实施<四川省殡葬管理条例>有关问题的通知》（川办发[1997]89号）中制定了划区的具体标准，但因各地的自然地貌、交通建设及殡葬设施的规划设置等情况的不同，其标准大多较粗，未考虑群众实行火葬费用的负担及便利情况。一些地区为加大推行火葬工作力度，一味扩大火葬区，导致这些地区的火葬区区域过大，推行火葬任务繁重，阻力重重；还有的县、乡简单应付火葬区区域的划定、调整工作，要么将整个行政区域划为火葬区，要么以“是否允许生二胎”为划区标准，致使一些地方的火葬区脱离实际，有的边远山区的群众距离火葬场达七、八十公里，个别的在百公里以上，在这种状况下要求群众实行火葬，既增加群众负担，又人为地加大了殡葬执法难度，出现了大量违法土葬行为得不到及时纠正和执法，个别基层民政部门和少数乡镇单纯依靠罚款或收取殡葬执行费来执法，引起群众对殡葬改革的强烈抵触情绪。根据上述情况，我省目前执行的火化率目标管理政策需要调整，因为按照殡葬法规“火葬区一律实行火葬”的规定，各地火葬区普遍存在着较大数量的违法土葬行为，而各级政府通过把火化率指标纳入目标管理，实质上认可了大量违法土葬的事实。（2）殡葬法规政策滞后。国务院《殡葬管理条例》和省人大颁布的《四川省殡葬管理条例》已执行七年多了，日益发展变化的社会经济、政治、文化形势，使现行的殡葬政策法规体系不适应新形势的需要。特别是随着殡葬改革的不断深化和社会经济发展日益多元化、复杂化，殡葬管理工作和殡葬改革实践中反映出了许多新情况、新问题和新矛盾，一些工作无法可依，有些问题无法解决，出现了殡葬法规政策盲点，如社会资金进入殡葬行业的管理、殡葬执业资格认证、行业规范自律等，使殡葬管理工作陷入了被动局面。原以殡葬法规为依据出台的配套政策也日益落后于殡葬管理工作实际，一些政策的执行已逐步衍生出了新的问题，如《四川省殡葬事业十年规划》中制定的火化率指标，有的群众难以接受，在以深丘、山地为主要地貌特征的地区容易产生过激的工作方式方法，导致群众的不理解，影响了各地工作的开展。（3）殡葬执法机制尚未完全建立。从各地群众反映出的问题和我们调查了解的情况看，一些地方殡葬执法不规范的问题依然存在，个别基层民政部门和乡镇暴露出的问题还很严重，如在还没有完全具备甚至根本没有法定依据的前提下，行使殡葬行政处罚权，擅自违法设立收费项目或违法对群众处以殡葬罚款；有的执法单位不遵守法定程序，执法随意，执法不公，个别地方出现的“有钱买倒埋，无钱估倒烧”的现象，引起了群众的强烈不满。还有的村组根本不具有执法资格，以村委会或组的名义收费或罚款，出具自制收条或白条；个别土葬改革区的乡镇打着殡葬改革的旗号，以推行火化为由，向群众违法收取火化宣传费等名目的费用，扰乱了殡葬管理秩序。（4）公墓建设和管理中的规范问题亟待进一步完善。目前我省公墓建设已进入规范管理的时期，但公墓建设中仍存在着规划散乱，布局零乱，管理混乱等状况，公墓中的白色墓材、超高墓体墓碑、超大墓位、超豪华墓的现象虽得到一定程度的纠正，但在较多的公墓中还未予以根绝；塔陵和个别公墓利用塔位、墓位炒买炒卖的问题大有复燃之势，如不加以重视，这将会对社会稳定带来隐患。
   2、殡葬改革方针政策与殡葬管理实践存在着矛盾。
   殡葬改革、移风易俗是党和国家一贯倡导的社会改革，是促进社会主义精神文明建设的重要方面，同时又肩负着节约土地资源、保护生态环境，推进社会经济可持续发展的重要任务。但在殡葬管理的具体实践中面临着诸多客观现实问题，一是群众中的落后殡葬意识和顽强的土葬观念根深蒂固，部分党员、干部带头作用差。殡葬改革是对社会旧观念、旧意识、旧传统的改革和否定，是社会思想意识领域里的一次革命，殡葬工作阻力和难度是相当大的。我们在调查中，一些县（市、区）、乡（镇）领导和基层民政部门的同志普遍认为，现在的殡葬改革工作比计划生育工作还难开展。全社会的殡葬改革观念特别是实行火葬的意识，还没有树立起来，落后的传统的丧葬思想在广大的农村盛行，是深化殡葬改革的最大阻碍。据调查，90%以上的农民群众死后愿意土葬遗体，就是在城镇甚至是党员、干部中仍有较大数量的人希望土葬亲人遗体。因此无论政府和民政部门做了多么深入的宣传教育工作，如何尽心尽力、不辞辛劳地做好服务，农民群众对火葬的接受程度都是极为有限的。在火葬区有的党员、干部甚至是地方各级领导干部，还想方设法土葬自己或亲人的遗体，公然违反殡葬法规政策规定，个别领导干部还仗着自己的领导身份直接干涉地方民政部门的殡葬执法工作。二是殡葬管理执法机构、编制、人员、经费等方面存在的问题是制约殡葬管理和执法的关键，也是导致当前群众反映强烈的殡葬执法不规范、“交钱买土葬”现象以及产生和屡禁不止的重要原因之一。由于各级政府机构改革和精简行政人员，各级民政部门的殡葬管理人员几乎没有得到保证，大量的具体的殡葬执法和管理工作只能依靠殡葬管理处（所）。殡葬管理处（所）作为民政部门直接领导和管理的专门负责殡葬事务管理的具有行政管理职能的事业单位，在现行的殡葬法规或相关的政策中没有明确赋予其殡葬执法权和殡葬管理中的法律地位。各级政府和财政、编制等部门没有将殡葬管理处（所）的建设纳入专项管理，大多给一块牌子，人员内部调剂，经费自筹解决。目前绝大多数地方的实际情况是与殡仪馆、殡葬服务站实行“一套人马、两块牌子”的体制，空有牌子，没有专门的执法人员，更没有专门的执法经费，如此状况的殡葬管理处（所）根本无法独立执法，难以有效组织开展繁重的大量的殡葬执法行动。在乡镇一级，殡葬管理的专门机构、人员、经费问题更无法落实。一方面，大量违法现象存在，需要加大殡葬执法；另一方面，十分有限的人力和几乎没有经费的实际，致使殡葬执法举步维艰，民政部门束手无策。基层乡镇政府领导普遍反映：没钱没人，殡改怎么推动？！包括一些市、县（市、区）的领导也持此论。三是殡葬设施的布局规划和服务网络体系尚待完善，殡仪服务设备设施的科技含量总体较低。目前全省殡仪馆（火葬场）的布局规划不甚合理，一些县、市应建而因多种原因未纳入规划，特别是在人口较多的市和幅员面积较大的县（市），服务网点少，极不适应殡葬改革和殡葬服务的需要。由于困难等多种原因，我省各级财政对殡葬事业的投入长期不足，使殡葬事业单位的基础设施建设进展缓慢。据调查，在全省73个殡仪馆（站）中有30%以上的殡仪馆（火葬场）火化、冷藏设备简陋、房屋建筑破烂不堪，大多数的馆（场）服务设施不齐全、不配套，80%的殡葬服务站缺乏基本的殡葬服务条件，有的县、区连服务场所都没有，严重制约了殡葬改革的深入。
   3、当前各地探索深化殡葬改革的行政措施与群众反映的收取殡葬执行费问题的矛盾。
   近年来，我省各地按照民政部和省政府的要求，加大了推行殡葬改革工作力度，特别是加强了火化率的目标管理，一些县、市、区为了提高火化率，完成目标任务，结合实际情况，探索采取以收取“火化保证金”、“预执费”等名目的殡葬费的方式来促进火化率的提高。总的来讲，对推进火葬的效果还是十分明显，如遂宁、广安、资阳、内江等市火化率以较快的速度提高。从我们对一些县（市、区）和乡（镇）的调查情况看，收取殡葬执行费的确促进了火化率提高，乡镇基层干部认为这是解决推进殡葬改革中政策、手段不配套问题的有效办法。但群众对此不理解，甚至误解基层政府和干部，认为殡葬改革的目的就是收钱，使之成为了社会和农民群众反映的热点问题。根据我们调查，究其原因有：一方面在一些地方的确发现了收费管理不规范、执法不公的问题，引起群众的不满；另一方面许多地方的群众就是想土葬，还存在着富裕的群众不愿意交纳执行费，穷困的农民又交不起的现象。农民群众普遍认为，殡葬改革工作是政府倡导推行的，理应由政府承担管理和执行中发生的行政成本，但政府和财政并没有解决推行殡葬改革的成本问题。而现实情况是，殡葬管理职能部门承担了高难度的工作任务，却没有赋予其必要的政策、经费等手段。在实际执法中，每处罚一起违法土葬要组织动员几十上百人参加，而且经常反复数天甚至数月，其平均执法成本高达数千元。因此，我们必须从另外的角度，从殡葬改革保护土地和环境的高度来认识政府和群众的共同责任。作为一项惠及全社会和全体人民的公益性事业，无论政府还是普通群众，都对此应承担起相应的法律、经济责任。如对火葬区内过去已违法土葬且埋葬时间较长的，或在法定火葬区与土葬区之间的特殊区域，实行有别于罚款的经济责任措施，以解放思想、实事求是的科学态度，解决不同区域和不同情况下发生的土葬问题。因此，我们认为这种经济责任措施是可行的，其实施方式就是收取殡葬改革补偿费，对自愿火化遗体的，应退还群众或在扣除火化等相关费用后余款退还群众，还可对其进行适当奖励；不火化遗体的，殡葬改革补偿费纳入专项的殡葬改革基金，专项用于支付鳏寡孤独、五保户、低保和其他特困家庭等社会弱势群体的火化费用以及推行殡葬改革、加强殡葬管理执法的行政成本，以此推动殡葬改革的深化和发展。
   （厅社会事务处）