2005年2月，胡锦涛总书记指出：“要加强城乡基层自治组织建设，从建设和谐社区入手，使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府人民关系上发挥桥梁作用，在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用。”
回良玉副总理在给全国社区建设工作会议的批示中指出：“要积极探索建设和谐社区的规律，在内容、形式、方法、手段、机制等方面努力改进和创新，扎扎实实把建设和谐社区工作推向前进”。
为了深刻领会和认真落实中央领导同志讲话的精神，我们于2005年9月，对成都、自贡、宜宾三城市的社区建设进行了调研，与当地政府领导、民政部门及社区相关同志进行了座谈，并深入社区作了实地考察。现将调研情况和对策建议报告如下。
一、基本情况
2000年11月，经中央政治局常委会讨论同意，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》。2001年5月14日省委办公厅、省政府办公厅下发了《关于贯彻中共中央、国务院在全国推进城市社区建设的意见》。随着社区建设工作的发展，省委、省政府又先后下发了城市社区建设的相关文件。目前，张中伟省长提出的“有人办事、有地方办事、有经费办事”的目标已基本实现。我省社区建设主要成绩概括如下：
 (一)管理体制加强。
在省委、省政府领导下，各地建立了由党政领导挂帅的社区建设工作领导小组，基本形成了“党委和政府领导，民政部门牵头，有关部门配合，社区居委会主办，社会力量支持，群众广泛参与”的社区建设工作格局。
(二)工作机制形成。
全省21个市(州)和160多个区(市、县)，先后以党委、政府名义出台了社区建设的实施意见，制定了发展规划，为社区建设顺利开展创造了有利条件。
成都市自2001年以来，市委、市人大、市政府制定并颁发了地方性法规和相关的配套文件有：《加强城市社区建设的意见》、《市级领导干部和部门定点联系社区方案》、《成都市社区建设管理规定》、《城市社区建设五年发展规划》、《加强和改革派出所工作实施社区警务战略的通知》、《加强社区基础设施建设的意见》等。
自贡市制定了《自贡市城镇社区建设五年发展规划》(2003年—2007年)、《自贡市人民政府关于加快发展社区服务业的通知》(自府发〔2000〕53号)、《关于推进城镇社区建设的通知》(自委办〔2001〕64号)等文件。
宜宾市委、市政府还制定了社区建设和管理的规章，如：《关于进一步加强城市社区建设的意见》、《关于进一步改进街道社区党的建设工作的意见》、《关于对沙坪坝镇等82个乡镇政府驻地场镇社区进行规范化建设和提高1000户以上社区工作人员待遇的通知》、《宜
宾市社区工作人员管理暂行办法》、《社区居民委员会章程》、《社区协调委员会章程》、《社区居民公约》、《关于健全和完善社区服务网络体系的意见》、《关于社区人员参加社会保险有关问题的通知》。
(三)健全社区组织，调整布局规模，改善办公条件。
全省建立4143个社区，各社区普遍建立了党支部或总支。依法选举了社区居委会，制定完善了各项制度。自2004年10月至2005年3月，全省顺利完成社区换届工作。
通过公开招聘、竞争上岗等方式，调整充实社区干部队伍，优化干部结构。吸纳了一批年轻、有文化、懂管理、乐于为社区奉献的大中专学生、复员退伍军人、下岗职工到社区工作。全省社区干部平均年龄由原来62.6岁下降到40.3岁。自贡市社区干部平均年龄由47岁降为42岁。
成都市2001年将原来716个居委会，调整为294个社区，每个社区一般是1000户至3000户。新社区都建立了党支部、社区居民代表大会、社区居委会、社区协商议事委员会。
    宜宾市翠屏区和县城关镇社区工作者由862名精简为381名，平均年龄由49.9岁下降为33.27岁，大专以上学历由4.88%提高到60%。该市选拔社区工作者成功经验受到中组部、民政部肯定。
各地按省委、省政府要求，把社区基础设施建设纳入当地经济和社会发展规划，与城市建设同步规划、同步改造、同步建设。采取划拨公房、开发商赞助、新建和购买等方式，加强基础设施建设，有效改善了社区办公、活动条件。全省社区居委会办公用房平均达
到92m2。
    成都市2001年前，20%居委会无办公场地，即使有办公房，80%属于租用和临时搭建的违章建筑，并且面积大多数不足10 m2。经过三年努力，街道建立了社区服务中心、社区卫生服务中心；社区有了办公房、社区服务站、社区警务室等基础设施，面积一般在100 m2左右，有的社区达2200 m2，多数社区有文化活动广场。
    自贡市256个社区，目前的办公用房有17个社区是100 m2以上，152个社区是50—100 m2，27个社区是50 m2以下。
    (四)结合当地实际，提高干部待遇。
    就全省而言，社区党支部书记、社区主任月平均生活补贴费由原来的不足50元，提高到365元。
    成都市规定五城区和高新区的社区居委会干部正职月工资不低于500元，副职和委员依次递减50元，社区党组织干部工资比照执行。
　　宜宾市翠屏区和县城镇社区工作者月工资达400以上。翠屏区每年为每个社区解决办公经费12000元（其中，市财政拨2000元，区财政拨5000元，街道或镇拨5000元）。
　　自贡市2004年对社区居委会成员补贴作了统一调整，即：每月主任300元、副主任260元、委员150元；乡镇社区居委会，每月主任200元、副主任150元、委员100元。在各区县现有补贴基础上，市财政每年还拨出50万元，以提高社区干部生活待遇。自贡市流井区将社区办公经费由原来每年1200元增加到每年2400元。
 (五)突出服务重点，完善社区功能。
各地社区，坚持把社区服务作为核心工作来抓。在服务内容上，从单一服务逐步发展成多项服务。在服务方式上，坚持无偿服务、有偿服务与低偿服务相结合。在服务对象上，从传统的救济对象拓宽到全社区居民。具体说有：1、认真实施为老年人服务的“星光计划”；2、青少年、未成年人服务的活动项目不断增多；3、为残疾人服务，社区建立残协组织；4、面向弱势群体的社会救助和福利服务；5、面向下岗职工再就业服务；6、面向全体居民的便民利民服务，全省各类服务设施9600个；7、开展社区读书活动，全省援建图书馆960个。
　　自贡市每个社区逐步建立和完善“四室四站”，即居委会办公室、党员活动室、技能培训文化室、警务室，卫生工作站、文化工作站、社会保障站、便民利民服务站。
　　宜宾市建立“七进社区”服务体系，即科教、信息、法律、卫生、文化、低保和社会事务等。全市各社区还推行“五卡合一”的网络服务，把原来的“社区党员志愿者服务卡”、“社区干部连心卡”、“社区法律援助卡”、“警民联系卡”、“送货上门服务卡”各项服务内容合在一个卡上，深受居民欢迎。
成都市有社区服务者组织456个，志愿者人数达19156人。成都市相关部门和社区居委会在社区服务方面做了以下工作:1、把为下岗职工再就业作为服务工作重点。2004年全市有425个社区开展了创建“充分就业社区”活动，社区累计就业86323人。 2、加大
对残疾人服务的力度，配备社区残疾人专职委员483名，建立社区残疾人活动室453个。3、依托街道社区服务中心、社区卫生服务中心开展“预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育”等“六位一体”的服务。4、有的社区还探索卫生、家教、治安等服务项目实行有偿、低偿和无偿相结合的服务方式。5、228个社区进行社区环境综合治理，打造360个精品社区。
相关部门认真组织科教、文体、法律、卫生服务等工作进社区，80%社区有群众业余文化活动辅导员，83.8%的社区建立了青少年服务中心，建立了149个社区家庭教育示范点等。
总之，我省社区功能的基本定位是正确的，社区作为自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的居民自治组织，其工作的出发点和落脚点应该是为居民服务，提高居民的生活质量。
二、社区建设中存在的主要问题
社区作为新生事物，在其建设和发展过程中，还存在一些问题有待解决。这些问题既有认识问题，也有物质基础问题。现将调研过程中了解到的主要问题归纳如下：  
(一)全省社区发展不平衡。
全省社区建设虽取得一定成绩，但市与市之间，同一市的各城区之间发展不平衡，其原因既有认识上的差异，也有经济实力的差距。
成都市所属彭州市被国家民政部命名为全国社区建设示范区（市），锦江区、成华区、金牛区、青羊区、高新区被省政府命名为
省“社区建设示范区”及被中残联命名为“全国社区残疾人工作示范区”。
宜宾市翠屏区被省委、省政府社区建设领导小组命名为“四川省社区建设示范城”光荣称号。该区从2004年6月起，又掀起“全国社区建设示范城”活动。
宜宾市在加强社区建设工作中，提出三条原则：以人为本、服务社区；重心下移、深化基层；各方参与、共驻共建。
自贡市先后获省社区示范区、连续五年获省级双拥模范区、省级文化先进区、省科技示范区、省残疾人示范区等殊荣。
不难看出，成都、宜宾、自贡等市在我省的社区建设与发展工作中是较好的，这与当地党委和政府高度重视这项工作，民政部门积极发挥作用，相关部门、单位大力支持，广大居民群众热情参与是分不开的。然而，有的社区至今办公用房都没有。社区干部待遇低，这不能不引起相关地区领导的反思。
(二)社区工作定位不明确，社区工作带有行政化的倾向。
有的部门和街道办事处把社区作为行政工作的延伸机构，把本应由自己承担的工作转移（下移）给社区。具体表现在：有的街道办事处将社区当作自己的科室，年初下达目标任务，年终实行目标考核，考核结果和奖金挂钩。有的将招商引资任务下达社区，甚至要求1个社区全年完成50万元以上招商引资项目2个，完不成扣发社区目标奖。有的部门或街道办事处和社区签订责任书，将一些特殊行业的行政检查工作转交给社区进行（如音像制品商店、网吧、
酒吧、文化娱乐场所等）。有的街道办事处所属各科室、直接向社区布置任务，有时只发一些统计样表，要社区出钱复制成百上千份发放到户，统计填好后分头上报。有的直接在社区“抓差”，书记（主任）不知社区工作人员去向。总之，由于社区定位不准，工作任务重。
据成都反映，现在社区居委会将完成法定的八项工作任务外（即：宣传教育、居民共公事务、调解民间纠纷、协助社会治安四项，协助政府完成的有公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育四项），还承担大量来自政府职能部门和街道办事处交给的任务。有的社区工作有大项78项，其中，17项是社区自治工作，16项是社区服务工作，13项是协助政府和街道办事处的工作，32项是政府部门进社区工作。在78项中，又可细分为228小项。社区干部人均承担16个大项，46个小项。
社区干部感到最繁杂、最耗时、最耗精力的是各种统计报表和临时性、突击性入户调查，常规月报表的计生、综治、社区就业等就有8种，季报表大项也都在三种以上。有的社区计生报表达7种之多。填报表格最多的一个月平均有40余件。
社区干部由服务居民变成服务部门，遇事不是为居民负责，而是向部门、街道办负责。处于既要完成上面交办的行政任务，又要维护居民自治的两难境地。
难怪社区干部说“上管天、下管地、中间还要管空气”，“社区是个筐、啥都往里装”。还有社区干部感慨地说：“社区干部应该经
常走家串户了解群众疾苦，与群众心连心，可现在都在围着表格转”。“我们现在是耗子钻风箱，上下不满意，受了委曲还找不到地方哭。”
(三)经费保障问题。
这里讲的“经费”是指社区工作人员的工资待遇和社区的办公经费。全省社区从改制前每人每月平均工资50元，现已提高到人均每月平均工资365元。一些县及乡镇社区干部的补贴大都在150元—300元之间。这样的工资标准，对于从事繁重社区工作任务的社区干部讲，确实付出与收入差距太大，因而社区干部离职现象比较严重。有的市虽然出台了提高干部补贴标准，但部分区县匹配资金并未到位，尤其是乡镇社区，连市财政拨付的资金都未完全落实。
另一方面，现行办公经费的标准与办公费实际需要差距很大。大多数社区每月由财政安排200元，但是，笔墨、纸张、通讯、宣传、会议、接待、资料印刷等项开支每月需要600元，每年报刊杂志费用至少在1000元左右。由上头安排下来的任务，有的社区要订9种以上报刊、杂志，否则考核不达标。办公经费缺口大，势必要影响工作正常开展。
(四)社区工作者整体素质有待进一步提高。
现在社区干部通过向社会公开招聘、竞争上岗，他们年纪轻、文化高、身体好、有干劲，但是，缺少社区建设相关法律、法规和相关政策的知识，特别是缺少群众工作的工作方法和经验。具体表现有的社区干部职责定位模糊，习惯于坐办公室，坐等居民上门办事；有的社区干部在认识上有偏差，工作思维就是执行上级指示，
只关注完成上级交办的任务，行政化倾向较重；有的社区干部不注意发扬民主，不太征求群众意见，而是习惯于向街道办事处请示，缺乏主动开拓精神；有的社区干部办事过程和办理结果不是向居民公开（居务公开），接受群众监督，而是习惯于向街道办事处汇报；有的社区办事绩效和工作功过不是交群众评议，而是习惯于受街道办事处的目标考核。久而久之，社区居委会和社区干部，对干部们和街道办事处的表扬、奖励看重了，而居民自治的观念淡漠了；完成行政任务投入的精力多了，服务群众的精力少了；与街道办和部门关系近了，与社区群众关系疏远了。此外，职业化社区工作者及管理人员相当缺乏。上述情况不仅影响社区建设的质量提高，而且直接影响社区为群众服务的基本宗旨。
三、完善社区建设的意见和建议
(一)提高对建设和谐社区工作的认识。
中共中央文件明确指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，社区的范围一般指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”“社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社会资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。”
我省社区建设工作发展之所以不平衡，除了有经济基础的差异外，更主要的是认识上的差距，社区建设成绩突出的地方是和党委、政府高度重视分不开，和广大基层干部努力工作分不开，和群众积
极性分不开。因此，对于社区建设缓慢的地区，应加强对当地领导和干部的教育，使他们深刻认识到社区建设的重要性和必要性，督促他们把社区建设工作纳入议事日程上。
社区建设工作进展缓慢的地区，不仅仅是经济基础相对薄弱，更主要的是观念上没有跟上，用陈旧的思维方式对待社区工作，有的干部以过去居民委员会的职责看待今天的“社区”，因此，对“社区建设”工作重视不够。
曾庆红同志明确指出社区建设工作的重要性，他说：“社区建设和管理的重心在基层，要充分发挥基层党组织和共产党员服务群众，凝聚人心的作用，发挥城乡基层自治组织、人民团体、社会团体、行业组织、中介组织等的作用，形成社区管理和服务的整体合力。社区是社会的细胞，建设和谐社区是构建和谐社会的基础。要坚持以服务群众为重点，以居民自治为方向，以维护管理为基础，以文化活动为载体，以党的领导和党的建设为关键，为构建社会主义和谐社会奠定基础。”社区是党和政府各方面工作的落脚点和支撑点，是党同人民群众联系的桥梁和纽带，起到上为党和政府分扰，下为群众解愁的作用，把群众的问题解决在基层，解决在萌芽状态，促进社会安宁。只有提高干部和广大群众对社区建设的认识，才会增强责任感和使命感，也才能有助于推动我省社区建设工作的全面发展。
(二)社区的性质、功能应明确定位。
按照现行《城市居民委员会组织法》规定，依法选举的居民委
员会是“四自”（自我管理、自我教育、自我服务、自我监督）的群众自治组织，社区应“协助”政府开展工作，完成社区职责范围内各项任务。为此，首先要理顺政府、街道办及各职能部门的行政管理与社区的居民自治的关系，要明确责任主体和职责范围。要注意防止把社区组织作为变相的一级政府组织或其它机构的延伸。
要改以往行政化领导关系为指导关系。要真正把工作着力点放到对社区工作的服务、指导上来。
其次，要以制度规范政府部门、街道办事处进入社区工作。如区级党政部门、现拟将其组织机构、工作任务、评比考核、社区挂牌、举办培训、新设台帐及有关事项的社区调查等均实行准入审批（见附件）。有的地区将审批权交由“区社区建设指导协调委员会办公室。”
再次，按照“权随责走、费随事转”的原则，政府职能部门工作需要延伸到社区的，应做到“五个到社区”，即“工作人员到社区、工作任务到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区”。绝不能再象过去那样，只给一张表格样本，要社区干部复印成百上千份，填好再上交。
只有进一步规范社区居委会协助政府工作的具体内容和协助方式，才能真正让社区和街道办事处各自处理好自治与指导的关系、管理与服务的关系。这既能把党和政府的各项工作落实到千家万户，又不会给社区加重工作负担。
(三)保障经费供给，为社区开展工作提供必要条件。
提高社区工作者工资待遇，有助于调动他们的积极性。我省社区工作人员的工资较改制前有所提高。各地区由于经济实力不同，工资待遇的差异很大。目前，我省社区工作人员的工资总体偏低。有的社区干部每月交社保200元，工作通讯费花去100多元，剩下一两百元确实难以养家糊口；有的社区干部其家庭收入与低保家庭类似；有的招聘来的工作人员，原工资比现在社区干部高；有的下岗失业人员经社区介绍实现再就业，其月薪比社区干部高，如此等等。上述现象给社区干部造成心理上的不平衡，有的社区干部感慨地说：“社区干部要有奉献精神，但在自己生活无保障、付出不被理解的情况下，何谈奉献！”有的社区干部因待遇偏低而辞职。为了稳定社区干部队伍，地方各级政府应认真分析并确认社区干部的工资，特别是政策已明文规定的补差工资待遇要落实到位。
至于办公经费问题，各地区差别也大，自贡市自流井社区，2004年政府在资金十分困难的情况下，挤出部分资金，修建了300m2公用房，改善办公条件，提高工作效率，方便了群众。此外，还解决办公用具，实现“十个一”,即：一部电话、一台彩电，每人一部小 灵通、一部DVD、一部像机、一台电脑、一套电影放映机、一个居务公开栏、一系列组织网络挂图、一个宣传厨窗。举这个例证并非要求每个“社区”都做到“十个一”，而是要学自贡自流井“挤出部分资金”的精神，为社区改善办公条件。
总之，要逐步提高社区工作者的待遇，为社区工作者办理或接续养老、失业和医疗等社保，切实解除社区工作者的后顾之忧。
 (四)提高社区干部素质，促进社区建设可持续发展。
政策和策略确定之后，干部队伍是关键。要落实好政策就得靠干部去创造性地工作，这就涉及到干部的素质和水平，即读、能、勤、识。
为提高社区干部素质，我们建议：1、除了采取民主选举，公开招聘和竞争上岗等方式选聘社区工作者外，还要注意从 下岗职工、大中专毕业生中选拔政治素质好、工作能力强、热爱社区工作的优秀人才，充实到社区工作者队伍之中。2、要加强社区工作者岗位实践和轮训培训工作，落实培训经费，建立健全培训制度。3、将优秀的年轻社区工作者纳入科级后备干部队伍。

专题调研组成员：省政府参事陈康扬、梁德荣、郑智元、陈润生、王仕璠，省政府参事室副主任纪尽善。